La Ve, particularité française dans l’UE, c’est un exécutif à deux têtes mais c’est Macron qui représente la France au sommet européen à côté de la chancelière Merkel et les autres chefs de gouvernement .

Avec Macron l’exécutif a toujours deux têtes mais celle du Président Jupiter transforme, plus encore, la seconde, Castex, en valet de pied.

Sous la V^e le 1^er Ministre n’est que le premier des Ministres, alors que sous la IVe, avec un Président inaugurant les chrysanthèmes, c’était le président du Conseil.

Du Conseil des Ministres, et sous la Ve il y a toujours un Conseil des Ministres présidé par le Président de la République, le mercredi, salon Murat. Y assiste tout le temps les Ministres de plein exercice. En dépit des promesses électorales le nombre des Ministres va croissant afin de récompenser les fidèles.

Et pourtant, seuls les Ministres dit régaliens, Défense, Justice, Intérieur, Affaires Etrangères, Economie et Finances, et ceux plus politiques, Agriculture, Santé, Culture, Environnement… pèsent et existent, les autres  souvent « dirigent » des coquilles vides.

Il serait donc possible, sans risques de perturber la machine administrative, de réduire le nombre des Ministres à 15 maxi.

Un Ministre est à la fois, un politique en charge de la mise en œuvre de la politique du gouvernement et le patron d’une administration. Cette seconde fonction n’intéresse guère les politiques c’est le cambouis. Afin, de servir de courroie de transmission avec la haute-administration le Ministre dispose d’un cabinet qui chapeaute les grandes directions. Sous la Ve les politiques de premier plan sont d’anciens hauts-fonctionnaires, la consanguinité entre les patrons des administrations, les membres de cabinet, souvent poussés en avant par ces derniers, permettait, en dépit de cet empilement, une prise de décision et son exécution relativement fluide.

Les Ministres passent, la haute-administration reste !

La haute-administration est structurellement conservatrice, j’en sais quelque chose celle de l’Agriculture avec ses ingénieurs, ses vétérinaires, n’est pas un modèle d’imagination, elle a besoin d’être prise en main. Les hauts-fonctionnaires, bien commandés, obéissent, il y a peu de rebelles en leur sein.

Face à cet immobilisme, 2 éléments nouveaux sont apparus avec le coup de torchon de Macron et la gestion de la crise sanitaire :

• Les nouveaux élus LREM, issus pour la plupart de nulle part, des bleus en politique, sauf quelques poids lourds : Le Maire, Le Drian, Philippe… lorsqu’ils ont été nommés Ministres, sans grande connaissance des us et coutumes de la haute-administration, ont vite été phagocytés par elle. Les techniciennes Buzyn et Pénicaud se sont plantées aussi.

• L’irruption du Conseil de Défense sanitaire a accentué plus encore le côté chambre d’enregistrement du Conseil des Ministres. Celui-ci installé à l’Elysée dans le salon Murat (le lieu habituel du conseil des ministres), ce cénacle rassemble des responsables politiques, des hauts fonctionnaires, des spécialistes… Avec généralement une dizaine ou une vingtaine de participants. Bien moins que le conseil des ministres. En dehors des inamovibles – tels le premier ministre, le ministre des armées ou le ministre de l’intérieur –, d’autres membres du gouvernement peuvent y être conviés pour aborder un sujet précis.

Ce que je propose pour simplifier, rendre plus efficace notre machine administrative accusée dans la gestion de la crise sanitaire, à torts ou à raison, de lourdeur, de lenteur, d’absence d’anticipation : masques, tests, vaccins :

• Que 15 Ministres forment le Conseil des Ministres, ils fonctionnent suivant le système antérieur sous la houlette du valet de pied en chef mais seront en prise directe avec Dieu.

• Pour les autres Ministères, la nomination à leur tête d’un Secrétaire-Général du même type que celui qui, à Matignon, SGG, gère l’interministériel. Ces SG seront placé sous la tutelle du 1^er Ministre, un peu moins valet de pied.

• Ces SG seraient issus d’un vivier citoyen, ouvert à tous les citoyens, dont les membres volontaires auraient bénéficié d’une longue et lourde formation sur le fonctionnement de l’État, les règles de la haute-administration, ses rouages, ses subtilités, ses arbitrages… Lors de l’élection présidentielle, les membres de ce vivier déclareraient, sous le sceau d’un anonymat préservé, leurs préférences politiques.

• Élu le nouveau Président de la République pratiquerait le spoil system en puisant dans ce vivier citoyen.

Notez bien que ma proposition est adaptée à une Constitution constante, je ne suis pas persuadé que la majorité des électeurs soit friands d’une VIe République et de l’instauration de la proportionnelle intégrale.

Quelques explications :

Le grand regret d'Emmanuel Macron 

Le président s'en veut. Il se mord les doigts de ne pas avoir pratiqué un vrai « spoil system » à l'américaine lorsqu'il est arrivé aux commandes en 2017. Le « spoil system », c'est le remplacement de toutes les directions d'administration, ou presque, pour bien s'assurer de leur loyauté vis-à-vis du nouveau pouvoir. Macron l'avait annoncé pendant la campagne, mais une fois à l'Elysée, il ne l'a pas fait, ou très partiellement. Aujourd'hui, il le regrette amèrement et le confie parfois, en privé.

Par exemple, lors de ce déjeuner au mois de juillet avec tous les présidents de groupe parlementaires de l'Assemblée nationale. A l'époque, le chef de l'Etat s'exaspère, entre autres, du bazar des tests. Il reconnaît, devant des patrons de groupe d'opposition interloqués, qu'il aurait mieux fait de ne pas épargner à l'administration cet électrochoc de début de mandat, le « spoil system ».

Sans doute cela aurait-il permis de secouer le cocotier et d'atténuer les réflexes procéduraux qui sont apparus de manière si criarde tout au long de la crise sanitaire. Emmanuel Macron a-t-il été freiné par le fait qu'il est lui-même issu de la haute administration (inspection des finances) ou bien, peut-être aussi parce que son Premier ministre de l'époque, Edouard Philippe, vient du Conseil d'Etat ? Quoi qu'il en soit, il est rare (mais cela arrive) qu'un responsable politique admette un regret.

Si Emmanuel Macron y consent c'est parce qu'il sait que l'impression d'inefficacité offre, sur un plateau, du carburant à Marine Le Pen. Il est persuadé que si les Français devaient nourrir le sentiment qu'il n'a pas su efficacement (adverbe-clé) les protéger, alors elle pourra l'emporter en 2022. On comprend, dans ces conditions, qu'il puisse s'en vouloir.

Avec Macron, une valse des hauts fonctionnaires modérée

Depuis son arrivée à l’Elysée, le président a changé  66 % des directeurs d’administration centrale, soit moins que ses prédécesseurs, selon les données recueillies par « Le Monde ».

Par Benoît Floc'h

Publié le 17 octobre 2019

On s’attendait à un grand coup de balai dans la haute administration. Cela fait deux ans que le président de la République Emmanuel Macron répète qu’il veut des directeurs totalement engagés dans la mise en œuvre de sa politique.

Pourtant, visiblement, il n’existe pas de spoils system « à la Macron », une pratique, notamment utilisée aux Etats-Unis, qui consiste pour un gouvernement à remplacer les fonctionnaires en place par des fidèles. Du moins si l’on s’en tient aux seuls chiffres. Selon les statistiques inédites recueillies par Le Monde, le chef de l’Etat a en effet changé moins de directeurs d’administration centrale (DAC) que ses prédécesseurs.

De mai 2017 à septembre 2019, 128 de ces hauts cadres de l’Etat ont été déplacés. Sur un total de 194, cela représente une proportion de 66 %. Deux tiers, ce n’est pas rien. Mais le mouvement avait été plus ample lors des deux quinquennats précédents. Sur la première moitié de son mandat (2007-2009), Nicolas Sarkozy avait procédé au remplacement de 80 % des DAC – soit 177 sur 221 ; le taux fut de 82 % (160 sur 196) pour François Hollande, entre 2012 et 2014.

« Il n’y a pas de renouvellement massif. Parler de spoils system “à la Macron’’, ou sous Macron, me paraît erroné », constate Jean-Marc Sauvé, ancien secrétaire général du gouvernement et ancien vice-président du Conseil d’Etat, tandis qu’un autre haut fonctionnaire suivant ces mouvements de près s’étonne, sous couvert d’anonymat, du profil des directeurs nommés : « Je constate que contrairement à ce qu’on pourrait imaginer, le recrutement de profils classiques, lisses, accommodants, est préféré aux profils disruptifs. »

Ne se préoccuper que du fond

Ce bilan à mi-mandat est donc étonnant. Début 2017, le candidat Macron avait prévenu : « Je changerai ou confirmerai l’intégralité des postes de direction dans la fonction publique » dès les premiers mois du mandat. Dans son esprit, les DAC doivent en effet « porter la politique du gouvernement ». Tant et si bien que certains s’inquiétaient même de l’édification d’un « Etat Macron », comme furent jadis brocardés « l’Etat-RPR » ou « l’Etat-PS ».

En juin de cette année, la porte-parole du gouvernement en remettait d’ailleurs une couche. Soulignant la nécessité que les DAC soient « à l’aise avec la feuille de route des ministres », Sibeth Ndiaye annonçait une nouvelle vague de nominations. « Il y a des endroits où cela ne se passe pas très bien », avait-elle justifié.

Des nominations ont eu lieu pendant l’été, mouvements habituels à cette période de l’année. Mais pas au point de mettre le chef de l’Etat à l’étiage de ses prédécesseurs. L’entourage du premier ministre Edouard Philippe rappelle néanmoins qu’« il y a très peu d’organisations qui changent leur top management à hauteur de deux tiers en deux ans ».

Pour le reste, Matignon défend une approche nouvelle, dépassionnée. A l’inverse des quinquennats précédents où l’alternance politique a influencé le changement des cadres, la nouvelle majorité gèrerait cette question en ne se préoccupant que du fond. « Nous avons beaucoup de ministres qui viennent de la société civile, poursuit-on. Ils ont à cœur de prendre le temps de travailler avec leurs directeurs avant, éventuellement, de les changer. »

Et « notre idée n’était pas de virer tout le monde ! Il a été demandé aux ministres de se poser ces questions : êtes-vous en confiance avec vos directeurs ? Ont-ils l’expertise et la compétence pour mener nos politiques ? Ont-ils toujours l’énergie nécessaire pour le poste ? » Ce qui n’empêche pas le pouvoir de débarquer sans ménagement les cadres considérés comme insuffisants. Plusieurs préfets en ont fait l’expérience.

Tension terrible

Il ne faut pas confondre « mise sous tension de l’appareil d’Etat », comme Emmanuel Macron l’a promis, et grand ménage. « A chaque conseil des ministres, confie-t-on encore chez Edouard Philippe, il est rappelé qu’il n’est pas seulement important de faire voter des lois, mais qu’il faut également aller voir jusqu’au dernier kilomètre si la réforme se déploie ou pas. »

« Il faut des résultats, et l’administration en est comptable », assure le ministre de l’économie et des finances Bruno Le Maire. Et Emmanuel Macron veut que les Français voient les réformes dans leur quotidien. Les présidents qui se succèdent depuis le début du siècle ont connu la même urgence, car « ils ont la juste perception que le quinquennat est une machine à perdre l’élection présidentielle », note Jean-Michel Eymeri-Douzans, professeur de sciences politiques à Sciences Po Toulouse.

Entre l’installation et la campagne présidentielle de fin du mandat, le « temps utile » est court. Les présidents sont pris dans un vortex où l’impatience des citoyens, la frénésie des chaînes d’info et des réseaux sociaux, l’immanquable impopularité sondagière, les élections en cascade et, dans le même temps, la lenteur de mise en œuvre des réformes créent une tension terrible. « Le rythme politique est devenu hectique, estime M. Eymeri-Douzans. Le président de la République veut être le “maître des horloges”. Or, celles-ci échappent de plus en plus à sa maîtrise. Cela le pousse à exercer toujours davantage de pression sur son administration. »

A sa façon, Emmanuel Macron s’inscrit donc bien dans la tradition française : depuis 1981, en effet, la haute fonction publique est constamment renouvelée. Parfois massivement. En 1981, lorsqu’il accède à l’Elysée, François Mitterrand, premier président socialiste, trouve une administration marquée par vingt-trois années de gaullo-giscardisme. En un an et demi, il changera la moitié des préfets et des DAC.

Dilemme

Pour autant, malgré la coloration politique parfois évidente de ces mouvements, il est délicat de parler de spoils system. Pour M. Eymeri-Douzans, cela n’a rien à voir avec ce qui se pratique « aux Etats-Unis, ou plus encore en Europe centrale », où des milliers de fonctionnaires changent d’affectation après une alternance.

« Le président de la République, note le politologue, veut juste que ça marche, que ça aille vite. Il souhaite que les hauts fonctionnaires soient loyaux aux contenus, aux objectifs de sa politique, et non pas à sa personne. »

D’ailleurs, souligne Bruno Le Maire, avec le quinquennat, « je trouve que ce serait extrêmement risqué » de mettre en place un vrai spoils system. « Aux Etats-Unis, quand vous avez un nouveau président élu, il a quasiment un an à attendre avant que les directeurs soient changés, que l’administration soit opérationnelle. » Efficacité à court terme ou loyauté à long terme ? Une autre façon de résumer le dilemme de chaque président en début de quinquennat...

Benoît Floc'h

Covid-19 : le Conseil de défense, où se décide la gestion de crise, est prisé par Emmanuel Macron et décrié par l’opposition

Depuis mars, le président a fait de cette vieille instance un lieu-clé dans la prise des décisions. Pour certains, elle illustre le manque de transparence du gouvernement.

Par Alexandre Lemarié et Olivier Faye

Publié le 11 novembre 2020 

C’est une vieille instance longtemps restée dans l’ombre qui a émergé de la crise sanitaire. Depuis mars, les arbitrages qui y sont pris rythment la vie des Français. En quelques mois, Emmanuel Macron a fait du Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN) le lieu-clé dans les prises de décision les plus sensibles de l’exécutif, son principal outil de gestion de crise, lequel se réunit à un rythme quasi hebdomadaire.

Jeudi 12 novembre, une nouvelle réunion de ce type est prévue le matin, autour du chef de l’Etat, afin d’évaluer les options possibles pour freiner l’épidémie de Covid-19 – avant une conférence de presse du premier ministre, Jean Castex, l’après-midi. Un rituel. En l’espace d’un mois, ce sera le cinquième conseil de défense convoqué par le chef de l’Etat. A chaque fois pour décider d’annonces fortes, comme le couvre-feu ou le reconfinement.

Installé à l’Elysée dans le salon Murat (le lieu habituel du conseil des ministres), ce cénacle rassemble des responsables politiques, des hauts fonctionnaires, des spécialistes… Avec généralement une dizaine ou une vingtaine de participants. Bien moins que le conseil des ministres. En dehors des inamovibles – tels le premier ministre, le ministre des armées ou le ministre de l’intérieur –, d’autres membres du gouvernement peuvent y être conviés pour aborder un sujet précis.

Depuis le début de la crise du Covid-19, le ministre de la santé, Olivier Véran, et le directeur général de la santé, Jérôme Salomon, y sont présents en permanence. « C’est une ambiance de réunion de travail, explique un participant. Les sujets sont pris les uns après les autres : tests, traçage, mesures de gestion. Le président ou les ministres peuvent poser des questions – parfois précises – aux ministres et aux responsables d’administration. » Avec une constante : à la fin, c’est toujours le chef de l’Etat qui tranche.

« On peut tout s’y dire. Et cela ne fuite pas »

Ce cadre restreint, à l’abri des regards, est prisé par M. Macron, qui en apprécie le caractère « très opérationnel », selon son entourage. Cela lui permet de prendre des décisions rapides, sans s’embarrasser de la lourdeur des discussions inhérentes au fonctionnement normal d’un gouvernement. « Le Conseil de défense, c’est une organisation efficace dans notre système présidentiel. Tu peux aller sur le fond du fond d’un sujet », défend une source gouvernementale.

Le chef de l’Etat en apprécie la confidentialité des échanges ; ses participants étant tenus au secret-défense. « Il y a besoin d’un endroit où l’on puisse tout mettre sur la table », justifie un ministre. « L’avantage, c’est que l’on peut tout s’y dire. Et cela ne fuite pas », complète un autre. D’autant qu’à la différence du conseil des ministres, il n’y a pas de compte rendu.

Sauf que le recours croissant à cet organe jugé opaque suscite des critiques au sein de l’opposition. A gauche comme à droite, on dénonce un supposé manque de transparence de l’exécutif. M. Macron « décide seul avec quelques conseillers », s’est indigné l’écologiste Yannick Jadot, en plaidant pour la création d’un « Conseil de sécurité sanitaire » élargi aux « forces vives du pays ».

D’autres, comme le sénateur Les Républicains (LR) Philippe Bas, accusent l’exécutif d’avoir détourné le Conseil de défense de son usage en l’utilisant pour trancher des questions de santé publique ou concernant la transition écologique, alors qu’il est à l’origine consacré à la stratégie militaire et à la sécurité. Faux procès, selon les macronistes. « La gestion de la crise implique des prises de décision qui concernent tous les enjeux de sécurité, notamment sanitaires », rétorque un conseiller du chef de l’Etat.

Le secret-défense, « cela n’empêche pas les poursuites »

Mais le plus virulent est sans nul doute Jean-Luc Mélenchon. Ces derniers jours, le chef de file de La France insoumise a multiplié les attaques, comparant le Conseil de défense à un « comité secret » autour de M. Macron, lequel permettrait à ce dernier de « se protéger judiciairement ». « Pourquoi une invention pareille a-t-elle fini par se substituer à quasiment tous les organes constitutionnels de prise de décision ? », a-t-il demandé, en soulignant « le problème grave que soulève la direction du pays » par un organe « tenu au secret-défense ». « Autrement dit, [cet organe] ne rend compte à personne et n’informe personne des décisions qu’il a prises », permettant à ceux qui le composent d’être « placés hors de tout recours ».

Des accusations sans fondement, aux yeux du constitutionnaliste Jean-Philippe Derosier. « Le président de la République n’a pas à se servir du Conseil de défense pour se protéger de la justice puisqu’il bénéficie d’une immunité totale dans l’exercice de ses fonctions », corrige-t-il.

Quant au secret-défense, « cela n’empêche pas les poursuites, sa levée pouvant être demandée par un juge », rappelle ce professeur de droit public, en soulignant que le précédent premier ministre, Edouard Philippe, ou encore l’ancienne ministre de la santé Agnès Buzyn sont aujourd’hui « tenus de rendre des comptes » quant aux décisions prises dans le cadre des conseils de défense tenus au moment de la première vague. « Le code de procédure pénale prévoit des dispositions sur la levée du secret-défense et le Conseil de défense n’en fait pas exception », souligne l’exécutif.

Pour les macronistes, présenter le Conseil de défense comme « antidémocratique » serait donc un non-sens. « Ce n’est pas une instance d’exception. Ses décisions impactant les libertés publiques doivent toujours être adoptées par le conseil des ministres, souligne le porte-parole du gouvernement, Gabriel Attal. Quand le président a tranché sur le couvre-feu, par exemple, c’est évidemment le conseil des ministres qui l’a acté par décret. »

Le conseil des ministres supplanté

Ces dernières années, alors qu’il était président de la République, François Hollande avait régulièrement recours à cette instance pour faire face à la menace terroriste – une habitude reprise par son successeur.

Lors du premier conseil de défense organisé après l’attentat contre Samuel Paty, le 18 octobre, chaque ministre présent était invité à venir avec des solutions opérationnelles à proposer. Ce conseil terminé, l’Elysée a ainsi pu annoncer des actes « concrets », comme des visites domiciliaires chez des membres de la mouvance islamiste. Depuis, deux autres conseils de défense ont été organisés sur ce même thème. Ou comment donner à voir à l’opinion l’image d’un pouvoir en pleine action, alors que la défiance grimpe quant à la capacité de M. Macron à répondre au défi terroriste.

Peu à peu, le Conseil de défense en vient à supplanter le conseil des ministres, lequel devient de plus en plus souvent une simple chambre d’enregistrement, avec un déroulé très codifié et protocolaire. Lors de sa réunion du 28 octobre, M. Macron n’a ainsi rien laissé filtrer de son choix d’annoncer le soir même aux Français le retour du confinement. Seul comptait à ses yeux le conseil de défense sanitaire organisé quelques heures plus tôt. « Le président sait la confidentialité d’une réunion à quarante personnes, ironise un ministre. Il y avait [la] nécessité de créer un effet de “blast”. »

Il est à noter que depuis mars et le début de la crise sanitaire, le fonctionnement normal des conseils des ministres n’a jamais été retrouvé, ces derniers se déroulant toujours en visioconférence pour ce qui est de certains participants. De quoi déclencher un trait d’humour de l’ancien ministre de la santé Xavier Bertrand, qui, lors de son audition du 22 septembre par la commission d’enquête du Sénat sur la gestion de l’épidémie, avait lancé : « Le haut Conseil de défense, c’est ce qui est en train de remplacer le conseil des ministres, en ce moment, c’est ça ? »